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土壤立法问题并非没有得到人们的注意和研究,

2020-01-06 00:19

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导 读

土壤是难以再生或者不可再生的战略资源,土壤又是国家和人类安身立命之所。

从这个意义上说,有必要对土壤立法赋予单独的、顶级的法律地位。

我国已实行分类、分级的土壤环境监管工作,但尚未融合分区治理修复策略。自然地球化学异常或人为污染物空间排放差异可使土壤环境污染具有区域性特征。实行区域土壤污染的分区治理符合土壤污染的客观性和人为性。

导 读

2014年4月,环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示,我国部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出,全国土壤总的点位超标率为16.1%。

但是,土壤污染的问题不止这些,《土十条》应考虑的问题也不止这些。

中国环境保护部1月13日公布了新的《土壤环境质量标准》。今年1月1日,新的《中华人民共和国环境保护法》正式实施。在这种背景下,该征求意见稿的出台具有积极的意义。通过细读该征求意见稿,提出以下几点看法,以供商榷。

文/陈能场(广东省生态环境与土壤研究所研究员)

文章在分析土壤污染的自然与人为成因基础上,提出了基于土壤污染区域差异性的分区治理修复策略。建议积极推进制定地方土壤污染防治法,允许地方制修订土壤环境质量标准,以及加强支持土壤污染的分区治理修复与安全利用的科技创新,包括加大区域土壤污染与修复基础研究和技术发展,区域土壤污染治理与修复技术示范先行区建设,区域土壤污染治理与修复科技创新能力建设,以及区域土壤污染治理与修复科技成果转化工作。

文/陈能场 李纯

一、如何看待耕地土壤中的重金属

全国人大环资委从1994年起就开始关注土壤污染防治的立法问题。在1995年题为《土壤环境质量标准的释义》的报告中,也呼吁加快土壤污染防治立法,但30年已经过去,土壤立法仍在孕育中。

文章还建议建立健全我国区域土壤环境质量综合监管与改善技术体系,构建土壤污染分区防治体系,支持区域土壤环境监管,确保区域土壤环境安全与可持续健康发展。

近日,有媒体报道,被称为“土十条”的《土壤环境保护和污染治理行动计划》已由环保部提交至国务院进行审核,预计今年年内或明年初将会出台,社会各界期待甚高。

土壤发育于地壳的岩石,因此重金属本身在土壤中是一种客观存在。由于现代工矿业的环境污染、农业生产中肥料、农药的过度施用等导致了外源重金属在土壤中的积累或污染。

被严重弱化的土壤立法

土壤是人类赖以生存和国家文明建设的基础性自然资源。土壤圈是地球表层系统最为活跃的圈层,联接着大气圈、水圈、岩石圈和生物圈,具有显著的区域差异性。近30年来,随着经济社会的快速发展,我国土壤污染越来越普遍,呈现区域化态势,威胁国家农产品安全、生态环境安全和人居环境安全。因此,系统认识我国土壤污染区域化特征,探究区域土壤污染成因,实现分区治理修复策略,已成为必然。然而,事实上,目前在土壤污染监管上仅处于分类、分级状态,尚未形成分区治理概念与行动方案,这既不符合自然规律,又不利于区域土壤污染的有效防治。本文主要从区域土壤地球化学异常的客观性、区域土壤污染的人为性角度,分析了土壤污染分区治理的必要性,并提出分区治理的对策建议,为我国土壤污染有效、有力防治提供参考。

但是,土壤污染问题十分复杂,进行治理应抱以科学审慎的态度。

自然界大约有54种比重大于5.0的重金属,它们在土壤-植物系统中有着各自的物理、化学和生物学行为。通常所说的重金属主要有8个即镉、砷、铅、汞、铬、镍、铜、锌。这些重金属对人体健康影响大,其中前五个被认为“五毒”。

长期以来,土壤立法问题并非没有得到人们的注意和研究。事实上,多所与法律相关的研究机构和高校都对防治土壤污染的立法问题开展了研究。在政府层面,国家环保总局2005年11月发布的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》明确指出土壤污染防治方面的立法还是空白,要抓紧制定《土壤污染防治法》。

1土壤污染的区域性差异

土壤污染不是单一问题

镉由于其相对迁移率高、且通常毒性不会表现在作物的减产上,是最受关注的重金属元素。日本耕地管制的重金属主要是镉、砷和铜,前者因人体健康效应,后两者源于对作物生长的影响。

国务院2005年12月发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在农村环境保护、健全环境法律和发展科学技术等三个部分都明确提出土壤污染防治问题。

1.1土壤污染呈现区域化态势

与大气、水体的污染不同,土壤污染不仅来自大气、水体,还有农业耕作和自身性质的退化。工业废水、废渣、废气造成的土壤污染往往是局部的、严重的;而大气沉降带来的土壤污染则是大面积而持续的。

台湾和大陆都同时关注这8个重金属,但台湾在计算土壤污染时去除了铜和锌,因为这两个元素同时也是生命体的必需元素。

2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第6章第2节提出要“加强农村环境保护,开展全国土壤污染现状调查,综合治理土壤污染”。

2014年4月17日,国家环境保护部与国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,总的超标率为16.1%;其中,中度和重度污染点位比例分别为1.5%和1.1%。部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出;镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。土壤镉污染呈现明显的区域化分布,主要分布在西南、华南地区,其中成都平原和珠江三角洲地区较为突出。土壤汞污染主要分布在长江以南地区,其中东南沿海地区呈现沿海岸带的带状分布。土壤铬污染主要分布在云南、贵州、四川、西藏、海南和广西。土壤铅污染主要分布在珠江三角洲、闽东南地区和云贵地区,湖南、福建和广西也有较高的超标率。土壤多环芳烃污染主要分布在东北老工业基地、长江三角洲和华中地区,煤炭大省山西土壤多环芳烃污染超标率高达17.5%。可见,我国土壤污染呈现明显的区域化态势。

比如,2010年全国大气的镉排放达2186吨,导致全国耕地土壤镉平均增加0.004mg/kg,按照这个速度,只要50年我国耕地土壤重金属含量就会超过目前的土壤环境质量标准。

重金属在土壤中以各种形态存在,对食品安全和人体健康影响的主要是有效性部分,因此对于部分特定地区土壤中的重金属来说,其总量和有效态均应受到足够的重视。

这些政策基本上确立了土壤污染防治专门立法的基调,为土壤污染防治立法营造了良好的政策氛围。

1.2土壤污染的流域性态势凸显

美国《科学》杂志2010年发表的一篇文章指出,30多年来,我国耕地土壤的酸度增加6倍,而动物源有机肥料也会增加土壤重金属含量,对镉而言,我国耕地最大的污染源还不是大气沉降,而是动物源肥料。污染源控制应该是土壤污染治理之前最重要的工作。

土壤性质和重金属本身的相互作用决定着其有效性。最显著的例子莫过于世界上的三个矿区,英国西南部的Shipham矿区的土壤镉含量堪称世界最高,达998mg/kg, 这一结果在上世纪70年代被发现时曾经引起哗然,但到2000年被证实并没有给当地居民的人体健康带来显著的影响。日本的痛痛病区的土壤镉含量最高在6.5 mg/kg左右,而韶关大宝山下的上坝村土壤平均镉含量在0.5mg/kg,最高不超过1mg/kg,但当地居民的镉摄取量是WHO的3.6倍。影响着这三个矿区镉的食品安全和人体健康效应的关键因素是土壤性质,表现在Shipham矿区的镉有效性为0.004%, 日本的痛痛病区4%,韶关大宝山下的上坝村80-90%之间。在各土壤性质中,土壤酸碱度是最关键的因素。

环保总局与国土资源部于2004年12月提出《全国土壤现状调查及污染防治专项工作》,2005年初,中央财政专门设立了全国土壤现状调查及污染防治专项资金,2005年先期安排启动资金2000万元。2006年更是加大投入力度,安排专项资金1.3亿元。

江河沿岸的矿山开采冶炼及工业活动产生的污水、尾矿渣的排放以及矿渣和尾矿受雨水冲刷和大气传输物携带重金属进入河流而扩散污染,长期污水灌溉导致江河沿岸农田土壤重金属大量积累,呈现流域性污染。据江苏省1:250000多目标区域地球化学调查发现,在长江沿岸一带冲积土壤中镉富集趋势明显,在沿岸两侧冲积层土壤中形成了镉的高含量带。湖南湘江流域、资江流域、沅水流域和澧水流域土壤重金属污染最严重且超标重金属种类最多,超标率在5%以上的重金属元素包括镉、砷、钒、铅和汞等。广西刁江流域上游的南丹县铅锌矿废水排放,导致流域两岸大范围基本农田重金属含量超标。近期土壤污染调查表明,西北江流域(中山、珠海、顺德)是珠江三角洲地区的重污染流域,主要污染重金属为镍、镉、铜等。广东省地勘部门土壤调查结果显示,西江流域的大面积土地遭受重金属污染,其中汞的污染深度达到地下40厘米。流域污染物通过迁移在河口湿地富集,进而影响海岸带土壤及沉积物环境质量,影响了近岸海域底栖生物生长及海产品的质量。

土壤酸化会导致土壤中重金属有效性的提高。农作物叶片能够直接吸收大气污染物,尤其在酸雨条件下叶片对重金属会增强吸收。

因此对于土壤中的重金属元素,分清主次要重金属,关注土壤性质对重金属有效性的影响极为重要。

随着全国土壤污染状况调查的深入开展,有关土壤污染状况的调查报告将陆续公布,中国土壤污染的实际状况会逐渐明朗,这将为土壤污染防治立法提供客观基石。

1.3高背景地区土壤重金属污染突出

这也就不难理解,不少地区在土壤重金属含量符合土壤环境质量标准的情况下,水稻、花生和蔬菜等农作物会出现重金属超标的现象,且渐渐成为普遍现象。

二、对征求意见稿的几点看法

在这30年间,很多研究者从法律角度、据国外经验,为防治土壤污染立法尽心尽力,但这样一部法律怎么千呼万唤出不来呢?

我国西南地区(云南、贵州、四川等)土壤中镉、铅、锌、铜、砷等重金属背景值远高于全国土壤背景值。这主要是重金属含量高的岩石(石灰岩类)在风化成土过程中释放的重金属富集在土壤中之故。最突出的区域地球化学异常元素是镉,超标面积最大。当地土法炼锌等带来的含镉废水排放、废渣堆放以及镉含量高的磷肥施用等进一步增加耕地土壤重金属水平,这种叠加作用造成西南地区土壤重金属复合污染尤为突出。据2012年中科院南京土壤所的调查结果显示,贵州碳酸盐岩发育土壤中镉的平均含量为1.76mg/kg,石灰土中镉异常富集,土壤镉含量超标率高达78.3%。除镉外,土壤中锌、铜、镍和铬含量异常也较明显,其超标比率分别为10.9%、21.7%、47.8%和13.0%。川西铅锌矿区和钒钛矿区为土壤重金属高背景区,耕地与非耕地土壤中铅、锌、镉、钛和砷等复合污染均相当严重。同时,采矿、洗选矿及公路运输过程中排放的重金属进入周边重金属高背景的农田土壤,也形成叠加污染,有的在高背景基础上增加了34倍。长期施用高含铅有机肥到农田,又使土壤中铅含量进一步提高,形成了土壤高背景-工业源-农业源重金属相叠加的污染状态。黔南地区一些土壤在重金属高背景的同时,土壤酸化使重金属溶出,造成迁移扩散污染。

土壤污染情况比较模糊

  1. 标准制订的目的

难以再生的土壤

2区域土壤污染成因分析

土壤是种复杂的、多相的高度不均匀的环境介质。污染物质通过大气、水体等途径污染土壤,土壤耕作又使重金属重新分布,最终在微观上的田块和宏观上的区域上土壤重金属污染呈现高度不均匀的特性。以8km x 8km为网格的最新调查数据依然难以说明我国土壤的重金属污染现状,更遑论以此制定土壤污染修复范围。

在制订标准的目的上,不同时期的《土壤环境土壤环境质量标准》各有不同。如,1995年版是“防止土壤污染,保护生态环境,保障农林生产,维护人体健康” ,2008年进行修订时,征求意见稿将目的改为“防治土壤污染,保护生态环境,保障社会和经济发展,维护人体健康”。而本次发布的征求意见稿则将目的表述为“保护土壤环境,保障人体健康”。显然,本次标准制订的目的并不只是为“防止”(1995)或“防治”(2008)土壤污染,而是更注重于土壤环境保护,目的更为具体和明确。

虽然地球已经有46亿年的历史,最早的土壤估计在4亿年前产生,但现代土壤大多发育于第四纪冰川之后,故有第四纪土壤之称。

土壤环境是一个系统,由土壤的内部环境、外部环境及其界面环境组成。处于地球陆地表层的土壤环境系统不仅具有自然的特征,而且因深受人类活动的冲击而同时具有人为的烙印。土壤污染的成因有着多来源、多途径、多因素交织、成因复杂多变等特性。土壤污染问题的产生是一系列不同因素包括自然和社会因素相互作用的结果。事实上,一个国家的经济社会发展水平决定了土壤环境问题产生的根源,并在很大程度上构成了土壤污染问题的直接驱动力。影响人类社会经济活动的各种要素包括制度、科技、文化价值观等,却构成了产生土壤污染问题的间接驱动力。因此,剖析土壤污染区域化态势的产生,关键在于分析其区域污染的来源,以及各种经济社会因素直接和间接作用的结果。通常情况下,经济增长对土壤环境的影响包括区域效应、规模效应、结构效应和技术效应;经济增长过程中产生了不同的污染源,大量污染物汇集于区域土壤环境中,一旦超过了土壤环境容量和自净能力,区域土壤污染问题便由之产生。总体上,土壤区域污染成因可分为人为因素、自然因素及管理因素3个方面。

我国目前土壤环境质量标准制定于1995年,虽然有些数值过宽,但总体上是全世界最为严格的标准,按照这个标准,日本的稻田、英国的土壤污染几乎是百分之百超标的。

2014年4月17日,环境保护部和国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》。公报指出,全国土壤总的超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。污染类型以无机型为主,有机型次之,复合型污染比重较小,无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。

从土壤发生学角度,土壤的形成有母质、生物、地形、气候和时间五个因素。表层土壤的产生速度极为缓慢,众多科学研究的平均结果,认为表土的形成速度大体上是每1厘米需要百年到千年的时间尺度,因此土壤是难以再生或者不可再生的战略资源。从土壤资源角度来理解“寸土必争”也有其特殊的意义。

2.1区域土壤污染的自然成因

显然,这个标准已经不能适应现实,以此判别土壤污染、指导治理工作可能带来误导和混乱。目前新的土壤环境治理标准在修订之中,离正式公布和执行尚有时日。

而对于耕地,土壤点位超标率为19.4%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%,主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。该报告同时公布了林地、草地和未利用地的土壤点位超标率。

土壤在人类的繁衍与文明的产生和延续中起着极为重要的作用,历史上的众多古文明大都因土壤的过度利用、管理不善和土壤的破坏等等而消失。

土壤污染的自然成因,包括污染物的高背景值、森林火灾、高温下自然分配(持久性有机污染物纬度迁移)、外营力作用(如水文、风力等的迁移)及土壤中次生污染物质等。七五调查结果表明,镉、汞、砷、铅在全国分布上表现出明显的区域性特征。西南地区贵州、云南、广西等省市土壤背景值显著高于全国平均水平,主要源于喀斯特石灰岩地区的内源型母质和自然成土过程所形成的高背景值,加上矿产活动加剧,进而造成了该地区的土壤重金属污染,并向下游扩散,呈现出流域性和区域性特征。长三角、珠三角等经济发达地区跟踪调查结果显示:珠三角土壤中汞、镍污染最严重,其中高背景浓度的镍,可能与该地区母岩、母质中含有较高的重金属元素有关。土壤中多环芳烃的自然源主要是火山爆发、森林火灾和生物合成等自然因素所形成的污染特征。

成熟的土壤污染治理技术不多

同时农业部也开展了农地的土壤污染调查,且在2014年底完成了样品分析。随着相关分析统计工作的完成,相信不久也会有相关的土壤污染状况进行公报。

土壤作为生态系统中有生产者、消费者和分解者的重要环节,在为人类和动物生产食物和能源的同时,也消化了人类制造的垃圾和排泄物;土壤的过滤作用为人类提供了洁净的水源。

2.2区域土壤污染的人为成因

当前,一些土壤污染治理技术并不科学,比如土壤洗涤会破坏土壤结构,而且不进行水处理的话,会让重金属从土壤转移到水体;“15~20厘米深耕翻土”只是常规耕作而不是其所谓的“深耕翻土”,由于镉等毒性很高的重金属吸附在黏粒上,稻田犁底层没有被破坏的情况下,这部分重金属容易富集到土壤表面。如果翻耕土壤打破犁底层会导致重金属随着水体下渗到地下水中;还有些地方正在推行的VIP+n土壤污染防治的方法也有待完善,笔者曾在《东方早报》上撰文予以评述。

乐白家,如果本标准制订的目的并非为土壤污染的防治,那么以上这些公布或者有待公布的污染农田的治理用什么标准来进行评判呢?因此有关标准制订的目的应进一步加以考虑。

如同水体和大气一样,作为生态系统的重要组成部分,相对于水体和大气流动性特点,土壤具有相对固定性特征,因此土壤是国家和人类安身立命之所。从这个意义上说,有必要对土壤立法赋予单独的、顶级的法律地位。

2.2.1粗放式区域化经济发展模式中,大量资源和能源消耗排放物进入土壤

镉是日本土壤的主要污染物,其耕地土壤中镉的本底值平均为0.40mg,本底值就超过了中国土壤的环境质量标准。但日本对待土壤镉的治理除了极小部分用客土外,绝大部分利用水稻后期淹水这一简单技术就能达到很好的效果。

结合我国现在人多地少的国情,从上述公报公布的耕地土壤污染数据来看,耕地土壤污染治理迫在眉睫。事实上,早在2014年初,国家已经启动了湖南等耕地污染重点省份进行治理,但局限于治理标准的缺乏或者1995年发布实施的土壤环境质量标准的不适用,如何评价其治理效果也存在诸多问题。

迄今为止,土壤本身的法律地位被严重弱化,只在其他法律的条款中有着零散、关联性的描述。这既造成了人们长期对土壤资源和土壤保护的忽视、也是造成目前中国土壤污染困境的一大原因。

目前,我国工业产业发展主要依靠国内外市场扩张以及劳动力、土地、能源、原材料的消耗;同时大力推进供给侧改革,调整产业结构,实现产业转型发展,提升经济发展质量。区域产业结构变化对资源环境效应产生了积极的影响。由于不同的产品和行业有不同的污染强度,区域产业结构和产品结构不同会引起污染排放水平的差别。在三次产业中,第二产业相对于第一产业和第三产业而言,具有资源消耗高、污染排放量大的特点,一定程度上决定了资源消耗和污染排放是高强度的、密集的。因此,我国目前依然是以工业尤其是以重工业为主的产业结构,而工业行业又主要是从事原材料和能源的生产、加工和消耗的,这就不可避免地要产生大量的污染物,并进入区域土壤环境,尤其是20世纪8090年代在经济发达地区,这一问题表现更为突出。

此外,在日本,土壤修复企业需要取得资格、相关从业者需要通过严格的考试取得资格证书才能从事土壤修复这类工作。土壤污染过程复杂,土壤治理技术尚在初步。如果没有对农业生产、土壤改良与修复相关的从业者加以培训、管理和行为约束,土壤污染治理只会“忙上添乱”。

  1. 关于新标准删除自然背景值和高自然背景值和高背景值的问题

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