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城镇化致耕地减少,耕地面积将减少为17.8亿亩

2020-01-06 00:18

乐白家 1

新华社世研中心研究员李长久国土资源部信息中心刘丽

提要:地球诞生和运行已有45亿年,人类历史只有地球史的两千分之一。但是,在这个总体面积变化不大的星球上,承担着越来越多的人类繁衍生息。随着全球人口不断增加,人均耕地越来越少。联合国人口署2005年2月25日发表报告预测,2050年世界人口将达到91亿……

保障经济发展、社会稳定和国家自立的粮食安全,就是要保证18亿亩耕地的红线安全。当前,城镇化建设将成为我国经济发展的最大改革红利,但依据一些专家的观点和社会共识,城镇化建设必然要挤占农用耕地,威胁粮食安全,因而必须采取措施,确保城镇化建设不能突破耕地红线即粮食安全底线。 显然,这种担忧来自于工业化与城镇化必然要挤占农用耕地的传统常识,来源于农村劳动力转移必然会导致无人种地的自然推论。实际上,虽说我国是世界第一人口大国,但按人口密度而言却远非“大国”。如:新加坡6430人,韩国495人,荷兰480人,日本338人,英国247和德国235人/平方公里的人口密度,都远超我国的141人/平方公里。即使减去27%的沙漠面积,我国人口密度也只有193人。其中,农村的人口密度尚不足10人,而城镇人口密度则接近万人,上海、广州等核心区已高达4—5万人。可见,城镇化的最大变化就是人口集聚的千倍提高,即住宅占地面积的千倍节省。所以说,人口多不是问题,农民多才是问题。这也是三中全会确定以人为核心的新型城镇化建设的科学依据。 改革开放35年,我国城镇化率已从17.9%提高到52.6%,农民人口也从9亿到6.5亿,减少2.5亿。而城镇居民却由1.7亿增加到7.1亿,实现翻两番。与此同时,根据全国土地调查结果显示,我国耕地面积2012年为20.27亿亩,不仅比1996年第一次土地调查的19.5亿亩多,而且比2006年设置的18亿亩耕地红线还多2亿亩。当然,由于统计手段和技术变化等原因,统计数据的增加并不意味着实际增加,但由此也得不出“城镇化致耕地减少”的结论。 数据显示,我国7.1亿城镇人口的城镇建成区面积为7.7万平方公里,人口密度接近万人,符合客观实际。未来,即使要完成3亿农业人口的城镇化转移,其相应扩大的城镇“占地”面积也不过10.7万平方公里,仅占国土面积的1.1%.而18亿亩耕地等于120万平方公里,占国土面积的12.5%,两项合计为13.4%.因此,我国尚有86.4%的国土面积与耕地红线和城镇扩建无关。 假设未来3亿农业人口的转移,所需3万平方公里的城镇建设用地全部来自农田,则需耕地0.45亿亩。但还有数据显示,过去十年我国360万个自然村已消失90万个。若按平均每村50户、220人,村落占地80亩计算,已转移农民约2亿人,腾出村落占地0.72亿亩。若按七成可复耕计算,也新增耕地0.5亿亩,大于同期城镇化用地。更何况未来3亿农民的城镇化转移,又将相应减少自然村130万个,腾出耕地0.7—1亿亩。同时,我国每年河口淤积和规划造地约45万亩,都可部分冲抵城镇化用地。 由此可见,没有数据显示百倍提高土地利用率的城镇化建设,必然要减少耕地的趋势。相反,城镇化带来的农民转移、村落消失和土地复耕,还可以消除农田的“马赛克”布局,为农业种植的农场连片经营创造条件。未来,只有当城镇化实现了全国2亿农民,耕地增至22亿亩,达到人均11亩田时,农民才有望增收5倍以上,达到城乡共同富裕的目标。 显然,只有实现了农业现代化,也就解决了“谁来种地”的问题。否则,继续让人均2—3亩地的农民种粮“有效益、得实惠”就是一句空话。由此,我们可以自信地宣告:我国以减少农民为前提的城镇化建设,不仅不会减少耕地,威胁粮食安全,反而会在增加农田面积、扩大农经规模、提高农业效益的基础上,高产、高效、高质地确保粮食安全。

导 读

改革开放以来,我国的城镇固然是高速发展,城市建成区面积从不足1万平方公里扩张到4.5万平方公里,2.6亿农村人口进入城镇务工、生活。

然而,在农村人口大量减少的同时,农村居民点面积却和城镇一样增加。1990—2000年的10年间,农村居民点占地从15.7万平方公里增长到16.5万平方公里,此后一直大体保持在这一水平,未见显著降低。

城镇占地、农村也占地,我国的耕地遭受两面夹击,因此呈现出加速减少的趋势。

提要:地球诞生和运行已有45亿年,人类历史只有地球史的两千分之一。但是,在这个总体面积变化不大的星球上,承担着越来越多的人类繁衍生息。随着全球人口不断增加,人均耕地越来越少。联合国人口署2005年2月25日发表报告预测,2050年世界人口将达到91亿……

保护地球家园我们能做什么

/赵俊超

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大家通常认为城镇扩张将导致耕地面积减少,甚至是大量和急剧减少。我国城镇化的实践似乎也证实了这一点。

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城镇化要科学规划

然而,日本和韩国的经验表明,在城镇化过程中耕地未必会减少,甚至,越是在城镇化高速发展期,耕地反而越会显著增加。那么,真相到底是怎样的?

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据统计,2005年世界城市化水平达到49.2%,2009年发达国家的城市化率平均达到70%左右,美国已超过80%。

中国人均耕地1.3亩,不足世界平均水平的一半,已有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。

保护地球家园我们能做什么

在城市化过程中,一些国家的政府和学者不断总结并积累很多科学规划和节约用地的经验。英国经济学家大卫·李嘉图率先提出“土地集约利用”的概念。他在论述级差地租理论时指出,集约利用就是在一定面积土地上,集中投入较多的生产资料和劳动、使用先进技术和管理方法,以求在较小面积土地上获得高额收入的一种农业经营方式。针对城市蔓延式的扩张,美国学者提出了紧凑城市、精明增长等概念。为确保城市的可持续发展,欧洲提出多功能土地集约利用的概念,强调功能多样化集约利用土地。

经过对人口、粮食生产能力等各方面的综合测算,国家提出了18亿亩耕地的“红线”。1998年,中国有耕地19.45亿亩,至2012年减少为18.24亿亩。14年间,城镇化率提高了19个百分点,相应地,耕地面积减少了1.2亿亩。

人地关系是人类生存与发展的基本关系,土地支撑着人类社会的可持续发展。但是,人类与地球万物如何“共生”,已面临严峻挑战。为保护人类共同的家园,为子孙后代留下生存和发展的基础,实现可持续发展,我们提出如下几点建议——

加拿大是世界上人均农地最多的国家,但是,在城市开发规划特别是在确定“城市发展边界”规划时,将城区诸多领域纳入开发范围,且不得留过量的闲置土地。

如果按照这一速度,到2020年中国城镇化率达到60%时,耕地面积将减少为17.8亿亩,突破18亿亩耕地红线。

城镇化要科学规划

在中国的城市化发展模式问题上,首先要研究确定适合我国资源国情的大中小型城镇化道路。前些年很多地方一风而上发展小城镇,不仅造成了土地资源严重浪费,部分农村生态遭到破坏,也没有对农村剩余劳动力形成有效吸纳。这些年很多省份又跟风发展大都市,由于没有实现人口、土地、产业三要素的匹配,导致土地城镇化快于人口城镇化和快于产业城镇化。最为严重的问题是:我国城市规模的扩张往往是预先的政府设定,而非由产业扩张来推动,所以当政府以扩张的名义圈起大量土地时,却发现不知道该用什么实质性产业去填充这些土地。

尤其是党的十八届三中全会提出“农业转移人口市民化”后,意味着不仅允许农民工在城镇务工,还要让他们在城镇获得一个相对体面的居住条件,而要居住就等同于要增加2.6亿人口的居住用地,这必然不是个小数目,然而,地从何来呢?

据统计,2005年世界城市化水平达到49.2%,2009年发达国家的城市化率平均达到70%左右,美国已超过80%。

城镇化战略是未来50年中国发展的最大动力,是增强中国经济持久增长的重要途径,但错误的城镇化道路,可能会成为引发严重问题的导火索。世界发达国家的城镇化进程各不相同,从20%到40%城镇化率经历的时间:英国120年,法国100年,德国80年,美国40年,前苏联30年,日本30年。我国城镇化率从20%到40%只用了22年,这个过程比发达国家平均快了一倍多。

在对日本和韩国经验的考察中,却发现了与我国截然相反的现象。

在城市化过程中,一些国家的政府和学者不断总结并积累很多科学规划和节约用地的经验。英国经济学家大卫·李嘉图率先提出“土地集约利用”的概念。他在论述级差地租理论时指出,集约利用就是在一定面积土地上,集中投入较多的生产资料和劳动、使用先进技术和管理方法,以求在较小面积土地上获得高额收入的一种农业经营方式。针对城市蔓延式的扩张,美国学者提出了紧凑城市、精明增长等概念。为确保城市的可持续发展,欧洲提出多功能土地集约利用的概念,强调功能多样化集约利用土地。

现在的问题是,中国是否具备条件在城镇化速度方面大大超过发达国家。我们认为:我国的城市化道路不能急速冒进,必须依据规划循序渐进地推进。不同区域的城镇化发展速度应该有所差异,各地区在编制国民经济和社会发展规划以及土地利用规划、城镇体系规划和城市总体规划时,应因地制宜,制定符合各个地区实际的发展目标,不能盲目地在城镇化率及有关城镇发展指标方面进行攀比。我国的城市化必须走集约节约之路,我国未来的城市人均占地不能与欧美国家齐平。

第一,随着经济和社会发展,日本和韩国的耕地并非是直线下降,而是表现出“倒U形”规律,即先增加后减少,且“倒U形”的右端点高于左端点,也就是说城镇化过程中耕地总体是增加的而不是减少的。

加拿大是世界上人均农地最多的国家,但是,在城市开发规划特别是在确定“城市发展边界”规划时,将城区诸多领域纳入开发范围,且不得留过量的闲置土地。

我国城镇化应在现有城镇基础改建或扩建,市县城搬迁应有科学规划、依法进行,不能盲目建设新城。苏州古城史已达2500年,在城市现代化过程中,在老城区基础上,规划一个现代化新区域,使得着名建筑学家梁思成当年在北京改造时未能实现的设想在苏州成真,堪称老城区复兴和新城区扩展相互映衬、协调发展的典范。而内蒙古自治区呼和浩特市清水河县是一个财力只有3000多万元的贫困县,从1998年开始在距离现有县城26公里的地区建设新城,占地五平方公里,新县城建设已花费上亿元。这个缺乏可行性调查研究的盲目造“新城”行动,由于没有得到有关部门的审批手续特别是缺乏资金,到2008年被迫放弃搬迁。

如韩国耕地面积1960年为203万公顷,1970年达到极大值230万公顷,之后开始下降,到1988年为214万公顷,此时城市化率已经达到78%,基本完成城市化过程。

在中国的城市化发展模式问题上,首先要研究确定适合我国资源国情的大中小型城镇化道路。前些年很多地方一风而上发展小城镇,不仅造成了土地资源严重浪费,部分农村生态遭到破坏,也没有对农村剩余劳动力形成有效吸纳。这些年很多省份又跟风发展大都市,由于没有实现人口、土地、产业三要素的匹配,导致土地城镇化快于人口城镇化和快于产业城镇化。最为严重的问题是:我国城市规模的扩张往往是预先的政府设定,而非由产业扩张来推动,所以当政府以扩张的名义圈起大量土地时,却发现不知道该用什么实质性产业去填充这些土地。

在一些地方的城市发展规划中,朝令夕改、盲目规划,而“每一次规划失误或不科学所造成的浪费,远远超过普通人的想象力,动辄以几亿或几十亿计”。我国城镇化率要超过70%任重道远,规划的作用日益重要。规划如山,规划即法,只有科学规划才能既节省农地,又引领城镇化健康发展。

第二,城市化高峰期耕地面积与城市化率之间呈现出明显的正相关关系。

乐白家,城镇化战略是未来50年中国发展的最大动力,是增强中国经济持久增长的重要途径,但错误的城镇化道路,可能会成为引发严重问题的导火索。世界发达国家的城镇化进程各不相同,从20%到40%城镇化率经历的时间:英国120年,法国100年,德国80年,美国40年,前苏联30年,日本30年。我国城镇化率从20%到40%只用了22年,这个过程比发达国家平均快了一倍多。

工商交通尽量少占耕地

如日本1950—1960年是历史上城市化发展最快的时期,1950年日本城市数量仅为254个,到1960年增长了一倍多,城市化率从37%增长到63%,年均提高2.6个百分点。

现在的问题是,中国是否具备条件在城镇化速度方面大大超过发达国家。我们认为:我国的城市化道路不能急速冒进,必须依据规划循序渐进地推进。不同区域的城镇化发展速度应该有所差异,各地区在编制国民经济和社会发展规划以及土地利用规划、城镇体系规划和城市总体规划时,应因地制宜,制定符合各个地区实际的发展目标,不能盲目地在城镇化率及有关城镇发展指标方面进行攀比。我国的城市化必须走集约节约之路,我国未来的城市人均占地不能与欧美国家齐平。

与城市化一样,在工业化过程中,工业用地面积经历较长增长过程。但是,随着发达国家已从工业经济时代迈向知识经济时代,工业占用农地增速趋缓。而中国仍处于工业化过程中,要采取有效措施,节省占用农地。

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