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土壤污染防治法被业内称为,从美国超级基金立

2020-01-06 00:21

乐白家 1

近日,经济观察报从环保部了解到,由环保部起草的《土壤污染防治法》已经基本形成,正在征求各方意见,并将于今年年底上报给全国人大环境与资源保护委员会,由环资委组织协调各方意见后,再上交至国务院法制办。

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[热点背景]

导 读

日前在北京召开的中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)2015年年会建议中国政府建立“土壤银行”,并建议将已列入十二届全国人大常委会立法规划的《土壤污染防治法》,更名为《土壤环境保护法》。

专家建议全文见文末。

正在等待提交至环资委的《土壤污染防治法》总共为八章。其中包括总则、土壤环境监督管理、土壤环境保护的规划和标准、土壤环境的保护和改善、土壤污染的风险管控、污染土壤的修复、保护责任的界定以及污染土壤修复的监测措施八项内容。

感谢关注土壤污染!据中国环境报2015年6月10日报道:

土壤污染防治法:保障群众吃得放心住得安心

文/章柯

据了解,准备提交的《土壤污染防治法》更注重对土壤环境的保护和改善。

首次全国土壤污染状况调查结果显示,全国土壤总的点位超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。耕地土壤点位超标率为19.4%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。林地、草地和未利用地土壤点位超标率分别为10.0%、10.4%和11.4%。

《中华人民共和国土壤污染防治法》已经于2019年1月1日起施行。土壤污染防治法共七章、九十九条,这是我国首次制定专门的法律来规范防治土壤污染。该法的出台实施,是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署,也有助于完善中国特色法律体系,尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系,更为开展土壤污染防治工作,扎实推进净土保卫战提供法治保障。

来源:第一财经日报(www.yicai.com)(2015年11月11日)

北京理工大学法学院教授罗丽说,“这部法律非常重视土壤环境的保护,在基本原则里面也规定了保护优先,并制定了专章‘土壤环境的保护和改善’,主要根据土地类型做出不同的保护措施,针对不同的情况进行预防性的企业规定,为避免工业活动中对土壤环境的破坏制定了一些条款,对土地的风险管控进行了明确规定。”罗丽参与了《土壤污染防治法》的起草工作。

■ 会场声音

2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示,目前全国土壤环境状况总体不容乐观。部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。而屡屡见诸报端的农产品重金属污染事件等也严重挑战着公众的神经,引起全社会的高度关注。

土壤环境状况正日趋严重

立法核心内容

环境保护部宣传教育中心日前举办政策对话会。与会专家、学者和媒体代表听取了“从美国超级基金立法执法实践看中国环境政策的影响”课题研究成果,并对土壤污染防治及相关立法、制度建设等展开讨论,分析研究了超级基金法在责任设置和实践层面中产生的诸多问题,以及为解决问题所做的修正和完善对制定我国土壤污染防治法的借鉴意义。

土壤污染防治法被业内称为“最强”土壤保护法。在生态环境部法规与标准司副司长赵柯看来,“最强”主要体现在三个方面:

国合会土壤污染管理专题政策研究项目组、中方组长上海财经大学环境法研究中心主任王树义在10日的大会发言中介绍,我国土壤环境状况正日趋严重,总体上不容乐观,土壤污染主要是重金属污染,而且主要是人为活动造成的。

据悉,分区分类管理方式将在《土壤污染防治法》中得到体现。

环境保护部原核安全总工程师杨朝飞:土壤污染防治必须建立严格的环境责任追究制度,也要建立相应的基金,要探索建立符合我国国情的资金解决机制。

一是在理念上遵循预防为主、保护优先的原则,强化源头预防,减少污染产生。为此,法律创设了土壤污染重点监管单位名录,并规定重点监管单位应当严格控制有毒有害物质排放,建立土壤污染隐患排查制度,制定实施自行监测方案:强化农业投入品管理,对农业投入品的使用和回收分别作出规定,防治农业面源污染:加强对未污染土壤和未利用地的保护。

王树义列举了三组数据:去年4月全国污染状况调查公报显示,全国土壤总超标率16.1%,污染以无机型为主,占超标点位的82.8%,耕地土壤点位超标率为19.4%,部分地区土壤污染比较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿废气地突出一些,南方土壤污染重于北方地区。

在农业用地污染防治方面,“首先对农地污染情况进行调查,然后进行分区分类管理,对于确实有污染的农地,首先控制起来,避免造成更大的污染,对于比较好的土地就要保护起来,对于有风险的农地,则需要指导农民改种其他经济作物,避免对食品安全造成影响。”罗丽说。

环境保护部政策法规司法规处副处长李静云:美国的相关立法实践对我们非常重要,在土壤污染防治行动计划中,将学习和借鉴美国超级基金法的经验。

二是在制度上建立和完善土壤污染责任机制。为落实企业主体责任,法律规定了土壤污染责任人负有实施风险管控和修复的义务;土壤污染责任人无法认定的,由土地使用权人实施风险管控和修复;土地污染责任人应当承担实施风险管控和修复的费用。法律还明确了地方人民政府及其生态环境主管部门、农业农村等相关部门的监督管理责任。

另一组数据来自国土部地质调查局发布的《中国耕地地球化学调查报告》发布?__biz=MzA3MDMwNTExNg==mid=213082219idx=1sn=0d24dceab9403e879a8e655bbae3603c#rd),调查面积150.7万平方公里,调查耕地将近14亿亩,占20亿亩耕地的68%。调查结果显示,8%的耕地是受到污染的。

而在工业用地污染防治方面,将设置一些条款,把工业生产活动控制在对土壤破坏的最低限度内,对土地进行风险管控。

环境保护部宣传教育中心主任贾峰:超级基金法的一个鲜明特点就是“溯及既往”,对造成土壤污染的责任方进行终身追责。

三是在罚则上严惩重罚,对污染土壤的违法行为设定了严格的法律责任。为此,法律规定对违法向农用地排污,或者不按照规定采取风险管控措施或者实施修复的,情节严重的违法行为,实施拘留。对未按照规定进行风险管控或修复等违法行为,实行“双罚制”,既对违法企业给予处罚,也对企业有关责任人员予以罚款。

第三组数据来自地球化学探索杂志的调查报告,该调查报告认为中国目前清洁土壤为60%,次清洁土壤近30%,污染土壤2.6%。

经济观察报了解到,在《土壤污染防治法》的草拟过程中,争议较多的部分是关于土壤环境标准问题。这同时也是影响土壤修复行业发展的最关键因素之一。罗丽说,“土壤环境保护的标准问题也是土壤污染防治法中的重要内容,到底是要延续目前现有标准,还是在目前标准基础之上进行创新,是我们专家组讨论得比较多的部分。”

同时建立超级基金,经费来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税,上述税收全部进入超级基金的托管基金,然后按每年的实际需要进行拨款。

在以预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与原则的基础上,土壤污染保护法明确了土壤污染防治规划,土壤污染风险管控标准,土壤污染状况普查和监测,土壤污染预防、保护、风险管控和修复等方面的基本制度和规则。可以说,土壤污染防治法有很多亮点值得关注。

“土壤污染将成为影响中国公众健康与社会稳定的重要因素,如果再不加强土壤污染管理恐怕出现大问题。”王树义说,中国土壤污染管理起步较晚,正如环境保护提出土壤问题晚于水和大气一样,真正意义上的土壤管理始于2005年,国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,这个决定指出,以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护;开展全国土壤污染调查和超标耕地综合治理;污染严重难以修复的耕地应依法调整。

此前,南京环科所对我国现有的土壤环境标准进行了更新修订,其中包括《农用地土壤环境限值》和《工业用地土壤环境限值》。尽管这两项研究成果已经得到环保部充分认可,成为国家级环保科技成果,但目前并未被正式采纳,行业内对土壤环境的评估依然以1995年的《土壤环境标准》为依据。

目前我国土壤污染形势严峻,而相关立法却严重不足。有关专家表示,所有的污染最终都会进入土壤,是土壤易受污染且污染日趋严重的根源所在。面对土壤污染现状,我国现有的土壤污染恢复治理法律法规显得“捉襟见肘”,构建、完善土壤污染预防及恢复法律制度已刻不容缓。

[题目预测]

王树义介绍,国务院决定颁布之后,我国采取了一系列措施加强土壤污染方面管理。2005年12月环保部、国土资源部启动“全国土壤污染状况调查”;2008年环保部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》;2013年国务院印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》,以及正在编制中的《土壤污染防治行动计划》。

过去很长一段时间,中国环境监管的目光长期锁定在“三废”方面,而忽视了工业生产对土壤和地下水的污染,同时,企业对土壤和地下水的污染并没有承担相应的法律责任。

去年,环境保护部会同有关部门起草了《土壤污染防治行动计划》,会同国土资源部发布《全国土壤污染状况调查公报》。在加快推进土壤环境保护立法进程上,十二届全国人大常委会已将土壤环境保护列入立法规划第一类项目。

《中华人民共和国土壤污染防治法》已经于2019年1月1日起施行。被业内称为“最强”土壤保护法,在以预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与原则的基础上,土壤污染保护法明确了土壤污染防治规划,土壤污染风险管控标准,土壤污染状况普查和监测,土壤污染预防、保护、风险管控和修复等方面的基本制度和规则。你怎么看?

王树义认为,中国土壤污染管理存在四个方面的问题:土壤污染管理基本法律依据缺失;土壤环境标准体系不健全;土壤污染管理机构不健全,管理的能力比较薄弱;保护和治理土壤污染的资金来源没有保障。

环境保护部南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心主任林玉锁说,“这就造成了工厂在生产过程中对土地污染和地下水污染没有承担相应的法律责任,土地流转人变了之后,原来的责任人不承担相应的法律责任,很多退出来的土地其实污染是相当重的,这是相当大的问题,而问题的根源在于中国现在还没有一个专门的针对土壤污染的法律。”

今年5月,首部土壤污染防治地方法规《湖北省土壤污染防治条例》进入审议,湖北省将率先开展试点,为已完成并列入全国人大2017年立法计划的国家《土壤污染防治法》投石探路。

[解析]

据《第一财经日报》记者了解,国合会土壤污染管理专题政策研究项目组将向中国政府提出六个方面建议,将土壤保护作为一项基本国策确定下来。

土壤污染主体的义务和责任在《土壤污染防治法》也有明确规定,而土壤污染损害责任保险将帮助解决修复资金问题。“在土壤修复的时候要明确主体以及他承担的相关义务和责任,对承担修复责任的主体,如果不履行责任或者没有能力履行责任,导致污染区块可能造成公众健康危害时,规定了要由有关政府对污染土壤进行修复。”罗丽说。

有没有专门的法律法规对土壤污染进行约束?

我国的目前土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出,亟待治理。而《中华人民共和国土壤污染防治法》的出台,将在很大程度上解决以上问题,从而推进我国的土壤治理窘境。

“我们提出这个基本国策的建议主要基于两点,一个是基于土壤是重要环境要素的特殊性,第二是基于中国土壤问题本身特殊性。”王树义解释说,土壤资源是人类食物主要来源,有的研究表明95%的食物全部来自于土壤。中国是13亿人口大国,同时意味着它是粮食消费的大国,目前土壤生产和生态服务功能正不断下降。

尽管“谁污染,谁治理”已经成为行业内达成共识的修复方案,但中国仍存在大量历史遗留的污染土地,以及责任主体已经破产无法负担修复费用的案例。

综观我国现行法律法规,有关土壤污染方面的立法比较薄弱,并没有专门的法律法规对土壤污染进行规范,涉及这一领域的规定散见于多部法律规章中,主要有《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》和《土地复垦规定》等。

《中华人民共和国土壤污染防治法》的出台,旨在保护我国土壤环境,完善我国的环境保护法律体系。其意义是十分重大的:

王树义说,中国还需理清土壤污染管理思路。制定综合性法律,逐步形成中国土壤污染法律规范体系。抓住两个重点,一是保护清洁土壤,另一个是污染土壤的环境风险防控。区别对待现在、过去和未来不同时期的土壤污染问题。

对土壤污染主体的讨论是由2006年发生在武汉的一场官司引起的。当年位于武汉市的赫山地块被武汉三江航天房地产公司竞得,但施工建设中陆续发生工人中毒事件,随后市环保局对现场进行调查时发现,该地块土壤已被严重污染。最终,武汉市土地储备中心退还开发商土地款,并赔偿1.2亿元,收回土地。然而,造成这块土地污染的原武汉市农药厂早在1994年就已破产,在责任主体已经破产无法负担修复费用的情况下,地方政府只能吞下“苦果”,承担了2.8亿的土壤修复资金。

乐白家,2014年新修订的《环境保护法》在32条、33条、42条和50条分别对土壤的调查监测、评估和修复制度、农业污染源治理与监测、工业污染源治理与监测、土壤治理资金预算等问题进行了规定。此外,新环保法中有关制定环境质量标准、污染物排放标准、环境监测制度、环境影响评价修正等规定,也与我国土壤污染治理有着密切联系,共同构成了我国有关土壤污染治理的法律体系与框架。

一是土壤直接关系到我国粮食安全,粮食、蔬菜、大豆等农作物都在土壤中生长,保证优质的土壤环境就保证了优良的作物生长环境,对于我国的粮食安全来说具有积极意义。

鼓励和支持建立“土壤银行”

类似找不到责任主体的污染地块还有很多,这些曾经分布在城市边缘的工业地块,如今随着城市的扩张,已经成为了具有较高商业价值的珍贵地段,而随着城市扩张和产业调整,大批工业企业正在搬离都市,为土壤修复行业带来市场空间。土壤修复是这些污染地块重新走上拍卖场的必要前提,但如何评估、修复标准、资金来源等问题尚未有统一的市场规范,土壤修复市场鱼龙混杂。

《土地管理法》制定的目的是为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地。对于防治土壤污染,做了比较原则性的规定,即在35条规定各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

二是在治理手段上,相比之前的相关法律来说具科学性,预防为主,严格治理,从重处罚,风险管控,多措并举,在多个方面来积极维护。

王树义说,项目组建议将目前十二届全国人大常委会已经列入立法规划的《土壤污染防治法》的制定,修改为制定《土壤环境保护法》,“我们的考虑是关于立法理念的转变问题,过去说环境保护就等于污染防治,但我们认为环境保护不等同于污染防治,环境保护以保护优先。土壤环境保护是治本问题,土壤污染修复是治标问题,这里不仅仅是名称问题。”

自2006年以来,中央政府已经颁布了多项政策法规,对土壤保护治理领域进行规范,各地政府也颁布了各自的政策法规进行细化管理,但这又回到了那个老问题上——中国并没有统一的土壤污染防治的法律依据。

《农业法》中与土壤污染有关的条款是第58条,主要规定农业用地应合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退。

三是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署,也有助于完善中国特色法律体系,尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系,更为开展土壤污染防治工作,扎实推进净土保卫战提供法治保障。

王树义说,将制定《土壤污染防治法》修改为《土壤环境保护法》主要由我国解决土壤问题基本需求和制定这部法律的基本目的来决定的。

规范土地治理程序

《基本农田保护条例》在19条、22条、23条、25条和26条分别针对合理施用化肥和农药、基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点的设立、基本农田环境污染事故等问题进行了规定。

《中华人民共和国土壤污染防治法》,对于土壤污染治理来说是非常好的,但是还需要完善一些小的方面。一是法律的出台后,怎么落实是需要关注的问题,不能有好的法律,却没有一个好的执行者。二是需要考虑到对于不同的区域不同的治理方式,不能一刀切。三是需要考虑到监督问题。

从我国基本的土壤环境状况来看,大概80%以上土壤目前还是清洁土壤,保护清洁土壤可能是目前中国最大问题,怎么保护清洁土壤不受到污染,不受到破坏,防止品质下降,这可能是解决土壤问题最基本需求,也是制定法律最基本目的。

目前正在设计的《土壤污染防治法》将会参照各地实践,对如何进行风险评估、修复、流转等问题做出规定。“地方法规也在细化如何对辖区内场地进行管理,这些文件对于工业企业搬迁如何进行修复,修复过程中应该采取哪些措施和程序,以及今后如何利用都进行了明确规定。”罗丽对经济观察报表示,“比较各地的污染地块治理以及修复程序,沈阳市的规定较为详细,但是各地可能有自己的特点,规定的程序会有所不同,对于污染地块修复问题,以及修复之后如何合理利用,在立法中会参照考虑目前现有的做法。”

《土壤环境质量标准》是为了贯彻《环境保护法》,防止土壤污染,保护生态环境,保障农林生产,维护人体健康而制定的标准。它规定了土壤环境质量分类和标准分级,以及土壤监测的采样方法和分析方法。可以说《土壤环境质量标准》是具有法律性质的技术规范,是土壤污染防治法律体系中特殊的、不可缺少的组成部分。

解决以上问题,才能切实落实相关法律。一是加强宣传,通过微信微博,横幅,宣传相关法律,尤其是要进社区,下农村,走企业,宣传政策和土壤污染的不利之处,保护土壤的有益之处,还有一些保护措施。二是划分权责,制定有力的执行措施,保证法律执行到底。三是政府根据本地的情况制定适合本地的地方性法律,推进土壤更好治理。四是拓宽监督渠道,一方面监督污染土壤环境的行为,另外一方面是监督法律的执行情况,多个角度进行监管,才能有效的遏制,推进其治理进程。

“中国目前用于治理污染土壤花费了巨大财力,有专家称保护和修复已经受到污染的财力分布是1比100的关系,花1块钱保护花100块钱修理,所以源头保护,使土壤不变坏为基本需求。”王树义说,《土壤环境保护法》这个角度规定更全面,相对《土壤污染防治法》范围更宽,包括土壤环境质量改善、已经受到污染土壤风险防控,及土壤的修复等,重中之重是清洁土壤保护。

2007年,沈阳市环保局与市国土局联合发布了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》,其中规定了污染场地治理修复具体程序,要求企事业单位向环保部门申报土地污染程度,在变更用途、破产、倒闭、搬迁或者开发之前必须进行土壤环境评估,被认定为污染场地的必须进行修复治理,结果需要经过画报部门验收,企业破产、倒闭后其土地使用权将被收回国有,土壤修复费用由地方政府承担。

此外,还有些立法或规章与土壤污染治理有一定的关联,如《清洁生产促进法》、《城市生活垃圾管理办法》、《固体废物污染环境防治法》、《农药限制使用管理规定》、《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》等,对于固体废物处置、土壤检测、土壤调查与修复方案等问题进行了简要规定。

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