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如彰化白沙村持续不断的镉米污染事件,台湾桃

2020-01-06 00:18

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上世纪80年代,台湾也曾爆发过严重的镉米事件。从那时起,台湾将治理土壤污染提上议程。长达30多年里,台湾一直持续对污染农田展开调查、修复与相关工作。台湾“行政院环保署”是台湾最高级别的环保部门,土壤及地下水污染整治基金管理会则是直接负责处置土壤污染相关业务的机构。何建仁担任该基金会下辖4个小组之一的技术组组长,迄今他已与台湾土壤污染打了20多年的交道。

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导 读

土地是人类赖以生存与发展的自然资源,“是一切生产和一切存在的源泉”也是生态环境的重要组成部分,保护土地资源就是保护人类的生存与繁衍。

但是近年来土壤污染严重威胁人类生命健康,有关防治土壤污染的立法也引起国际社会的重视,各国家和地区纷纷研究、制定相关法律实施预防、保护措施。

台湾地区在经济高速发展的同时环境污染问题也凸现,随着政府对土地环境保护认识的加深,台湾环保法令有早期的偏重水与空气的污染管制转而加大土壤污染防治立法的力度,最终形成了以《土壤及地下水污染整治法》为中心的立法体系

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报告专家介绍:

文/刘鑫瑶

与大陆相比,台湾重金属污染土地的面积可能较为有限,但依旧是一个难得的参照对象。它所经历过的污染和应对措施,以及为污染受害者建立的保障体系,都可以为大陆解决重金属污染问题提供启示。

何建仁 中国台湾行政院环境保护署土壤及地下水污染整治基金管理会正工司兼技术审查组组长。执掌业务:加油站调查及预防、整治;绿色永续整治技术推动;推动中美双边环保合作计划、国际合作及技术交流;建立环境鉴识技术。专长:土壤及地下水污染调查、政治与管理;焚化厂兴建于营运管理台湾地区土壤及地下水污染场址管制的法制-土污法即土壤及地下水污染整治法,是把土壤和地下水污染一起处理的法例。

一、立法背景与立法过程

凤凰周刊:台湾经历了怎样的土壤污染时期?

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台湾进入二十世纪七十年代后经济发展迅猛,随之而来的环境污染问题也愈演愈烈,特别是有关水土流失和土壤污染的事件逐渐增多,危害极大,典型的有镉米污染,如彰化白沙村持续不断的镉米污染事件:2001年彰化县政府农业局长张敬昌查证后指出彰化县稻米镉污染事件共有两区,第一处为民国78年(1989年)花坛乡白沙村9.17公顷稻田,因受一家五金工厂排放含镉等重金属污染,而首度爆发镉米事件;第二处镉米事件则发生于民国81年(1992年)的和美镇嘉犁里嘉庆段,涵盖彰化市的一部分,总面积3.59公顷,污染源为灌溉用的东西二圳上游工厂排放废水,使稻米含镉量超过安全标准,致使政府实施监控封存并将送往溪州焚化炉销毁的措施。

何建仁:1982年,台湾桃园县发生第一起镉米事件。当时化工厂排放含镉废水造成农地污染,致使种出镉米。后来台湾还发生多起农地污染事件,土壤污染的问题就这样首先从农地暴露出来。当时台湾“环保署”尚未成立,但鉴于镉米在上世纪60年代日本引起过“痛痛病”,已确定有高度人体危害性,促使我们启动土壤污染立法的工作。亦从那时起,“环保署”开始针对台湾的农地进行完整的系统性全面调查。

有这个法例我们才知道如何做后续的污染调查和污染管理的过程,一个污染场地从生到死整个生命周期里面如何去管理。土污法立法的严格最主要是在1981年的时候,台湾发生镉米污染事件,其实这个事件早在1960年日本就发生过骨痛病,而且有致人于死的危害的确定,所以就启动了我们去草拟土污法。在刚开始的时候,我们也是在防治基础上,跟早期的环境法、空气污染控制法和水污染控制法、废弃物清理法一样是在做防治。但是随后发生了一件很重大的地下水污染,这是在1994年发生,到现在还在做污染改善,让我们注重到了地下水污染的严重性,所以我们土污法就拿回来把地下水加入,一直到2000年才完成土污法制定。制定完之后,又经过一些重大污染案件,例如2001年有一个加油站泄漏,在这个之后,我们又做了修订,因为经过很多重大污染事件,让我们觉得子法上面不完整,和没有办法符合社会需求。

导致这一事件的原因是和美区赖以灌溉的东西二圳上游工厂林立,虽然有环保单位督导设置防污设备,不过总有地下工厂等漏网之鱼,甚至有防污设备仍偷排废水的工厂,从而使和美管制区复育的稻米镉含量时高时低,从1989年至2001年的9年间只有3次稻米收成在安全标准值以下。

台湾近年来偶尔还是会曝出重金属稻米的事件。2004年,台湾“行政院农业委员会”曾检测16个地区、共241笔稻米样品的重金属含量,结果发现共计11笔、4.94公顷农田生产的稻米含镉量超过食米重金属限量标准,最后销毁污染稻谷近3万公斤。

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土壤污染的另一大危害就是食品污染及土壤与地下水的有机物污染,有名的此类污染事件如轰动一时的RCA污染事件:1994年台湾立法委员赵少康揭发美国无线电公司(RCA)、奇异公司(GE)的桃园厂和竹北厂,过去二十年间将有机废料倒入所挖掘的十公尺深洞中,严重污染土壤和地下水,危害附近居民和员工的健康,到目前已有一千多名原RCA员工死亡,直到2005年9月由前地主美国无线电公司提出厂区地下水整治计划,学者专家开会审查,要求把整治范围由厂区扩及厂外周边民地,同时在评估民众的健康风险时,应把台风缺水期、民众可能饮用受污染地下水的风险也要纳入。目前这一持续了十几年的案件还在继续,其危害后果还在不断扩大。

凤凰周刊:台湾的土壤污染调查进行得如何?

所以土污法整个章节架构是八章51节,因为要讲管理,全部都要靠法令。这个法令有两个支撑,哪两个支撑?第一,你要有很完整上轨道的行政机关执行它。各个地方执行法令必须有一致性,没有区域差异性,我不能在A地一个方法管、在B地用一个方法管。同时它还要有很好的数据支撑,就是今天不管谁来做,在什么地方做,我的数据都是没有问题的,所以必须要这两大支撑才能作为执法的依据。

于是台湾政府加紧有关土壤污染防治的研究与立法,1991年土壤污染防治立法正式列入政府的工作日程。

何建仁:从80年代开始正视此问题后,我们就试图摸清台湾土壤污染的背景,这大约花费了20年,直到2002年才算完成第一阶段的调查。这个阶段我们筛选出319公顷可能有污染的农田。2002年之后是做更细密的调查,称作“319调查计划”。调查技术上采用网格法,从100公顷、25公顷到1公顷来筛选。按照土壤重金属含量,台湾将农地分为5级,到1991年,共调查出有1024公顷农地属于第5级,也就是“土壤中有外来重金属介入,需要重点监测的地区”。2002年,我们筛选出其中319公顷高污染潜势的农地。到2013年年底,这大部分农地已完成整治改善,同时为照顾农民生计,改善期间提供了合理的作物收购销毁与停耕等补偿金。

第一章,总则,是对基本的何为土壤污染、何为地下水污染等等做定义,每个章节都环环相扣,都有逻辑的相通性。

台湾环保署于1991年4月完成《土壤污染防治法(草案)》,并于同年7月经行政院核定后送清立法院审议,但是其间发生的镉米事件等致使本草案无法应对土壤污染事件中的相关责任、经费筹措与土地管制、利用等问题,于是1996年立法院撤销了本草案。

凤凰周刊:台湾对土壤污染的数据和信息保密吗?

第二章,怎么做污染防治。

到了1998年8月又制定的《土壤污染防治法(草案)》送行政院经过九次审议后,在1999年6月以《土壤污染整治法(草案)》送请立法院审议,本草案期望建立土壤污染处理机制,以便顺利开展土地及部分地下水的污染政治工作,并希望利用该法的规范,是污染者对环境保护的预防与管制的重要性更加关注,积极减少或控制污染源。

何建仁:依据《土壤及地下水污染整治法》及《政府信息公开法》规定,土地是民众的重要财产,事涉民众权益、资讯全部都会公开,各种调查结果、监测结果都需依法公开。从1982年到2000年做调查摸底,台湾地区做的土壤地下水污染调查报告都要公开,每一个计划完成后就上网发布成果。一个调查计划一般都要一年以上,也有可能要跨年,做两三年。以前是发布纸本,现在网络很方便,报告直接发布在网上。

第三章,污染防治之后怎么做调查,怎么做评估。接下来,做出来调查之后怎么管制它?完成列管之后怎么改善怎么处理,做这些层面的种种事情我需要钱,这个钱怎么来,我有了钱之后才能做事,但是如果你不遵循这些、你不缴费、不改善怎么办,我就有相关的法则,所以它是有逻辑性的。整个土污法有几个特别的地方,第一是做附件的,前面如果设计好就不用记这个地方,它是以污染整治为主。另外,因为土地是很大的民众的财产,所以这边资讯全部要公开,各种调查结果、监测结果都要公开。同时依照污染程度不同,依据风险概念,制定一个双门槛管理制度,让政府行政资源能够有很好的效率使用。同时污染整治基金怎么收,跟谁收,费率多少钱等等。最后这么多污染场地怎么解决,我不能把烂摊子丢给民众,所以政府去制造商机,污染土地开发再利用。同时,在土污法里面有一个很大的重点,是污染行为人,谁造成这个污染土地,谁造成地下水污染,就要负最终无限责任,所有损失你都要赔偿,这是很严重的事情。同时除了污染行为人之外,如果你是管理人、使用人、关系人都要负连带清偿责任,只要你没有尽到应尽的义务的时候,都要负相应的责任。所以在这种情况下,大家对土壤和地下水污染,都能够尽到相对责任和义务。

在这期间有学者认为有必要将相关的土壤及地下水污染同时加以考量整治,因此多位学者和立法委员联合提案拟定了《土壤及地下水污染整治法》(草案),在立法院委员会讨论时共有环保署版本、沈富雄等44人的提案及柯建明等43人的提案等三个版本以并案审查的方式进行讨论。

凤凰周刊:台湾治理土壤污染的主要经验是什么?

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经立法院联席会议与1999年11月及12月的两次审查,确定将地下水污染全盘纳入考量,并将法案更名为《土壤及地下水污染整治法》,最后经立法院朝野党团协商会取得共识于2000年1月13日完成三度立法成立,并于2月2日公布实施。

何建仁:相比大气污染和水污染,土壤污染以及地下水污染更具有隐蔽性,也更难治理。目前台湾治理土壤污染,主要依赖的是一部《土壤及地下水污染整治法》。这部法律的制定也可以说是台湾治理土壤和地下水污染的主要经验。立法最大的好处在于,它明确了土壤和地下水污染调查及整治的基本规则。

整个土污法核心总共有两个标准,所谓双门槛制度,是控制厂址和整治厂址,污染程度也不一样。同时台湾的土污法里有两个标准,一个是监测标准,一个是管制标准,都包含土壤和地下水,按照不同土地使用分区,在土壤部分有农地和一般。同时监测标准是接近我们环境的背影值,所以行政机关一旦监测有超过监测标准的时候,就表明有来源进来,只是你的监测数据低于管制标准,高于监测标准,这时候就看是不是有持续污染来源进来,来决定监测频率。但是一旦超过管制标准的话,你就要提控制计划,污染程度比较轻的我们叫做控制厂址。如果你的危害程度更高,我们经过风险评估以后,有危害国民健康的可能,这个是风险评估算出来,它的离阶判断数值是1200分,你就会进到整治厂址,污染情况最严重的情况。目前台湾地区有62个污染整治厂址,同时我们在这个地方有一个等级评定机制,分数排序上相当于美国NPL的排序,让基金使用上知道谁优先,谁后面。然后进入到整治厂址之后,有一个最大的差异是财产尽职处分,因为它的污染程度比较严重,政府怕它没有能力完成改善,所以我们要做财产保存的动作,财产依照法律所有的程序都必须要终止,然后提送整治计划,这里有两个整治目标,一个是整治目标,一个是整治基准,你可以直接降到管制标准以下,你可以降到整治目标,变成控制厂址,因为这样你财产就可以买卖。就进入到控制厂址阶段,这两个污染来源有明确和不明确,因为地下水有一种情况,我们调查的时候,往往不知道从何而来,如果不知道从何而来,我们就没有办法决定改善方式,所以我们规定它必须要公告地下水使用限制地区,第一时间限制民众使用地下水,预防健康风险的发生。同事整治目标主要靠环境影响健康风险评估去定义的,比如刚刚提到的每个RCA厂,这是定了一个整治目标去做污染改善,如果污染程度比较轻,例如土壤重金属污染,地方环保局可以看污染情况,令业者采取必要措施,但是这个有期限规定,必须在一年完成污染改善,这是整个土污法的核心。

二、主要配套法规及其内容

80年代台湾开始对土壤污染立法时,本来只有土壤内容,最初叫做《土壤污染防治法》。大约在1994年,台湾发现有些工厂的地下水污染非常严重,地下水污染会跟土壤污染联动发生,不能只处理土壤而忽略地下水。于是在1999年,我们把地下水污染纳入,成为亚洲第一部结合土壤及地下水于一身的法令。由于“防治”强调预防,“整治”意味着被动改善,又将“防治”改为“整治”。2000年,《土壤及地下水污染整治法》正式完成立法程序。立法工作前后花了将近20年。在执法10年后,2010年针对不足之处又做了一次大修正,同时将底泥纳入,成为三位一体的完整法律。

在行政管制程序上,环保机关发动之后,污染行为人必须要调查你的污染范围,进行细密调查,这个就是刚刚有人提到的问题,代表性样品是多少。然后样品数量是否足够,在环保机关来讲,我们是做查证,我花最少的钱最短的时间,把最接近这些地方找出来,剩下的细密事情是污染行为人要做的,所以政府能够花很少的钱把问题找出来交给行为人去做,通过各种不同的方法去做,他主要的进程会在ESA等等方式上做调查,在透过很多非破坏性地球物理、航测、鸟测等等方式在调查上很快的来达到我们的目的。在行为人提出这个计划之后,环保机关会审查这个计划书,这个可能是重金属,可能是DNAPL或许是LNAPL。环保机关组成一个专案小组,根据不同个案、不同的专家学者进行审查,审查之后会给他一个执行期限,污染行为人必须在这个执行期限里面必须根据不同的个案场址,在不同的时间、技术整治结果给环保部门,让环保部门进行报告审查。同时报告书里面必须报告什么时候完成改善,如何进行验证,验证结果也要提交给环保机关做审查,如果环保机关不承认,不接受它的验证报告,把它退回去再做;如果接受的话,环保机关还会进场做一次验证和确认,解除列管,但是不是这样就解决了,恶梦还没有结束。因为很多的DNAPL和LNAPL会挥发,在这种情况下,环保机关会要求你必须定期监测,或者一年、两年、三年,看你污染程度不同,会有不同的期限规定,这样才解除列管。如果你在这个地方又一次超过管制标准,那就从头再来一次,又回到场址。有不少污染厂址就是这样的形态,就是因为前期细密调查不够详尽,方法不够清楚,所以造成这种影响。有关铬污染案例上面,我举台湾的三个案例,我尽可能把台湾最大东西拿出来比,但是这个还是不容易比,在尺度上还是很难。

围绕《土壤及地下水污染整治法》还制定了一系列的配套法规,如《土壤及地下水污染整治法实施细则》、土壤及地下水污染的“监测基准”与“管制标准”、《污染整治费收费办法》、《征收种类与费率》、《基金管理委员会组织章程》、《基金收支保管及运用办法》等共十八项法案,这些法规与整治法相结合形成了台湾地区比较完备的土壤污染防治体系,本节主要介绍一下几个比较重要的法案:

凤凰周刊:这部治理土壤地下水污染的法律为何能起到重要作用?

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2002年10月17日颁布的《土壤及地下水污染整治法实施细则》作为《土壤及地下水污染整治法》的补充性法规对整治法中的相关概念、制度、措施进一步做细化的规定。

乐白家,何建仁:《土壤及地下水污染整治法》(以下简称土污法)共分8章57条,对土壤地下水污染防治、调查评估、管制及整治、复育措施、财务及责任与相关罚则均有详细规定。这部法令前后章节都环环相扣,都互有逻辑的相通性。主要是怎么样去调查污染,调查完怎么管制,管制后怎么改善,改善后如何恢复等。由于每个环节都需要动用资金,因此特别有关于基金的规定,以推动执行相关工作。

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包括各个主管机关及其职责,污染整治必要措施的内容,进行污染检测工作的程序与记录污染的项目,土壤污染评估的内容,划定污染场址提出整治计划的具体步骤与相关细节,各种公文(评估报告、整治计划、公告等)的写作要求等一系列的问题。

因为要完善管理,所以各级行政机关皆需依法律执行。这部法律主要有两个支撑。第一,各个环节都要有行政机关完备地执行它。各地的执行法令必须一致,没有区域差异性,不能在A地一个方法管,在B地用另一个方法管。第二,它要有很好的资料支撑,就是不管谁来做,在什么地方做,调查资料都会是没有问题的。有这两大支撑才能作为执法的依据。

为了配合土壤污染防治中的重要制度——土壤及地下水污染整治基金制度,行政院环境保护署制定了《污染整治费收费办法》、《征收种类与费率》、《基金管理委员会组织章程》、《基金收支保管及运用办法》等法规,对基金的主要业务、基金来源、基金用途及主管机关做出了明确规定。

凤凰周刊:台湾针对农田被污染的农民,政府扮演了怎样的角色?

根据这些法规基金主要业务是调查污染场址的土壤、地下水污染的范围,评估其对环境的影响、评定等级、推动整治计划等;基金来源包括整治费用的收入、污染行为人或土地关系人缴纳的税款、基金孳息、中央主管机关的预算等八项;基金主要用于审核整治场址、评定等级、核实整治计划、应变必要措施等方面的花费;基金的主管机关是行政院环境保护署。

何建仁:台湾早期相关法条法令较不完备的时候,民众习惯用环保抗争的方式争取权益。如果农田污染严重,政府又无法可管,民众可能就会围堵工厂索赔自力救济。后来台湾为了解决公害纠纷问题,特别制定了《公害纠纷法》,来处理这种纠纷案件。

《土壤及地下水污染整治法》实施以来成为台湾环保署处理土壤污染事件的重要法律依据,本法集中体现了台湾土壤污染防治工作的特点,较完整的展示了台湾土壤污染防治的立法体系。

有土污法可依后,每一个污染案例都一视同仁。台湾一旦发现农地污染,政府将会公告它是污染场址,把它列为管制区,不得耕种。对于失去生活经济来源的农民来说,他是无辜受害者。政府仍会按照规定给予停耕补偿。同时,政府不但会寻找造成污染的工厂,还会尽快改善农地,以求恢复农用功能,再返还给农民耕种。

三、基本内容及特色概述

凤凰周刊:台湾针对造成土壤污染的责任人,政府如何处置?

《土壤及地下水污染整治法》分为总则、防治措施、调查评估措施、管制措施、整治复育措施、财务及责任、罚则、附则等八章共五十一条,简言之,主要包括四个方面(1)信息搜集、(2)污染整治机制、(3)资金体系、(4)法律责任等。以下就部分作简单的概括介绍:

何建仁:现在的土污法里有一个重点,就是针对造成污染的“污染行为人”给予赔偿责任。2000年土污法实施以后,谁造成土壤或地下水污染,谁就要负最终无限责任,所有损失行为人都要赔。除了改善土壤或地下水污染,污染造成的连带损害,譬如居民的健康损害、有毒稻米的铲除销毁、农地改善期间农民的生活收入,“污染行为人”全部需要负责赔偿。今年我们甚至还有一个案例:污染造成民众房价损失,民众也可以按照相关《法律公害》纠纷法规定,向污染行为人索赔。

(一)信息搜集

只要找到污染行为人,政府就会要求该行为人赔偿污染引起的所有损失;如果先期没有及时找到,政府会以基金先垫付补偿农民、修复土地。但最后如果政府又找到了污染行为人,企业(污染行为人)必须补付政府之前垫付的钱。除了污染行为人之外,如果是管理人、使用人未尽管理人应尽义务,致使土地遭受污染你都要与污染行为人共负连带清偿责任。总之,污染责任主体扩及到所有应尽义务的关系人,只要没有尽到应尽的义务,就要负相应地责任。

此内容主要集中规定在第二章“防治措施”,为了及时取得有关土壤状况的详细情况,以备建立信息数据库的需要,法令规定了发掘土壤情事的多种管道主要包括:1、主管机关的定期监测及查证工作,如第五条:“直辖市、县(市)主管机关(以下简称所在地主管机关)应定期检测辖区土壤及地下水状况……”;2、民众检举,如第六条:“民众发现有土壤及地下水污染之虞时,的向所在地主管机关检举……”;3、指定事务所主动上报土壤污染监测资料;4、土地所有人、占有人通报土壤污染情况等。这些有关土壤状况的信息还将记载于专册上以备查。因此,一块土地无论如何流转,土地所有人几经变化,此地的土壤状况都可以很方便地查找到,为政府监管土壤状况,应变突发事件提供第一手的素材。

凤凰周刊:对于追究不到责任人的土壤或地下水污染,台湾如何解决?

(二)污染整治机制

何建仁:法律上要认定污染行为人,证据必须完整。台湾也有认定失败的案例。比如一块农地被污染,但当年的化工厂搬迁了,时间比较久远,找不到明确的责任人;再比如工厂已经破产的。这些原则上都是政府负责,由“环保署”土壤及地下水污染整治基金负责改善及相关费用。有的污染案例一发生,政府没法马上找到污染行为人。但是政府不应让这些污染农地的危害状态持续下去,必须要处理改善它,同时寻找污染行为人,找到后再追加责任。

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