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《土壤污染防治法》不应该做重复规定,以地方

2020-01-06 00:20

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感谢关注土壤污染!据中国环境报2015年6月10日报道:

导 读

土壤污染防治立法产生较晚,上世纪70年代开始萌芽,20世纪末、21世纪初形成高潮,尽管立法背景和法律设计有所不同,但是从世界主要国家的立法情况来看,都经历了从分散立法到专门立法的轨迹,专门立法已经成为土壤环境保护立法的潮流。

如今,在大气、水、土壤三领域中,独缺土壤污染防治立法。《土壤污染防治法》目前已形成草案征求意见稿,经环资委25次全体会议,现正式对外征求意见。在近日举办的第五届中国环境修复发展战略论坛上,全国人大常委会环境与资源保护委员会法案室付莎就如何理解立法相关内容做了介绍。

首次全国土壤污染状况调查结果显示,全国土壤总的点位超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。耕地土壤点位超标率为19.4%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。林地、草地和未利用地土壤点位超标率分别为10.0%、10.4%和11.4%。

本文摘自中国环境与发展国际合作委员会土壤污染管理研究项目报告

付莎表示,征求意见稿主要就土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容做出规定。其中,在管控和修复中分为两章,根据不同管理方式和特点,分设为农用地和建设用地。而经济措施这一章也是立法中比较有特色的章节。

■ 会场声音

来源:中国环境与发展国际合作委员会中文网站

不重复规定,主要做补充规定

环境保护部宣传教育中心日前举办政策对话会。与会专家、学者和媒体代表听取了“从美国超级基金立法执法实践看中国环境政策的影响”课题研究成果,并对土壤污染防治及相关立法、制度建设等展开讨论,分析研究了超级基金法在责任设置和实践层面中产生的诸多问题,以及为解决问题所做的修正和完善对制定我国土壤污染防治法的借鉴意义。

一、制定专门立法、完善配套规定,规范土壤环境保护活动

几乎所有的物质都会通过某种途径进入土壤,理论上说,土壤污染防治应该是废水、废气、废物诸多污染源控制,但是鉴于现行《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》中已有明确规定,因此征求意见稿对这方面主要做补充性和衔接性的协议。付莎认为,《土壤污染防治法》不应该做重复规定,但是对一些衔接性的规定应该制定相关标准,比如环评中加入土壤污染防治内容等。

环境保护部原核安全总工程师杨朝飞:土壤污染防治必须建立严格的环境责任追究制度,也要建立相应的基金,要探索建立符合我国国情的资金解决机制。

土壤污染防治立法产生较晚,上世纪70年代开始萌芽,20世纪末、21世纪初形成高潮,尽管立法背景和法律设计有所不同,但是从世界主要国家的立法情况来看,都经历了从分散立法到专门立法的轨迹,专门立法已经成为土壤环境保护立法的潮流。

目前,土壤有害物质没有专门法律对此进行规定。因此我们在《土壤污染防治法》当中专门规定这么一个制度,也作为立法中重要的内容,希望从源头上管控有毒有害物质进入土壤。付莎介绍,作为补充性的规定,征求意见稿中规定了土壤有害物质及优先控制名录。在优先控制名录中,规定重点监管行业和企业,制定如年度汇报、定期监测等措施;另一方面,通过控制农业投入品、包装物,开展农业技术指导,鼓励土壤改良措施,预防农业生产造成的土壤污染。

环境保护部政策法规司法规处副处长李静云:美国的相关立法实践对我们非常重要,在土壤污染防治行动计划中,将学习和借鉴美国超级基金法的经验。

从立法的内容来看,从主要基于人体健康考虑,解决污染土壤风险诊断评估、治理和修复问题,延伸到对土壤生态安全的保护,预防环境污染的发生,系统管理和控制土壤的环境风险等,其综合性在逐步增强。

付莎表示,征求意见稿体现了预防为主、保护优先的原则,规定未污染土壤优先保护,优先保护林地、园地、生态用地等。

环境保护部宣传教育中心主任贾峰:超级基金法的一个鲜明特点就是“溯及既往”,对造成土壤污染的责任方进行终身追责。

德国

划分农用地、建设用地

同时建立超级基金,经费来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税,上述税收全部进入超级基金的托管基金,然后按每年的实际需要进行拨款。

德国为了应对土壤环境问题,已构建了以欧盟相关土壤保护指令和政策为指导,以《联邦土壤保护法》为核心,以《联邦土壤保护与污染场地条例》、《循环经济与废弃物管理法》、《联邦污染控制法》、《肥料法》和《土壤评价法》等联邦法律为配套,以地方各州土壤保护法为补充的土壤环境保护立法体系12。

对于农用地和建设用地不同,征求意见稿划分了两章内容。这也是我们在征求意见过程当中吸收的结构性主要意见。也是根据土十条中农业用地和建设用地不同管理制度的政策要求。付莎表示。

目前我国土壤污染形势严峻,而相关立法却严重不足。有关专家表示,所有的污染最终都会进入土壤,是土壤易受污染且污染日趋严重的根源所在。面对土壤污染现状,我国现有的土壤污染恢复治理法律法规显得“捉襟见肘”,构建、完善土壤污染预防及恢复法律制度已刻不容缓。

德国1999年实施的《联邦土壤保护法》是德国联邦层面关于土壤环境保护的专门立法。该法规定每个土地所有者和使用者、可能致使土壤特性改变的行为人有防止和清除土壤污染的义务。联邦政府有权基于土壤的价值和有关要求颁布相应的行政法规。

对于农用地,征求意见稿按照污染程度和相关技术标准的规范,对优先保护、安全利用和严格管控的地块分别采取不同措施。对于建设用地,设计了土壤风险管控和修复对照名录制度。在名录中,需要风险管控的地块,规定了政府应当采取的措施。针对需要修复的土地,意见稿中规定了实施程序和污染防治要求。她表示,建设用地修复在目前实践中已比较成熟,但仍希望通过立法能够有法可依,对修复流程加以规范。

去年,环境保护部会同有关部门起草了《土壤污染防治行动计划》,会同国土资源部发布《全国土壤污染状况调查公报》。在加快推进土壤环境保护立法进程上,十二届全国人大常委会已将土壤环境保护列入立法规划第一类项目。

根据《联邦土壤保护法》的规定,德国联邦政府1999年7月17日颁布了《联邦土壤保护与污染场地条例》。

专设经济措施,建立基金制度

今年5月,首部土壤污染防治地方法规《湖北省土壤污染防治条例》进入审议,湖北省将率先开展试点,为已完成并列入全国人大2017年立法计划的国家《土壤污染防治法》投石探路。

该条例主要就可疑场地的调查和评估、土壤不利转变和污染场地的补救、水土流失引起土壤不利转变的预防、土壤不利转变形成的风险预防等内容进行了规定。该条例有四项规定具体事项的实体性附件。

修复资金的来源问题一直是制约行业发展的瓶颈问题。付莎表示,本次征求意见稿的一大亮点是专门设置了经济措施章节,也是回应了业界的期待。

有没有专门的法律法规对土壤污染进行约束?

荷兰

我们立足通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金筹集问题,首先规定各级人民政府加强财政投入。另外,我们建立了土壤污染防治基金,规定了基金来源与使用。付莎强调,这两个制度是相对的,因此针对比如政府组织的调查,包括制订标准、科研等常规性工作,希望能够通过财政资金的渠道解决。对于历史遗留的问题,没有办法找到污染责任人的土壤污染场地和地块,可以通过基金的方式解决。

综观我国现行法律法规,有关土壤污染方面的立法比较薄弱,并没有专门的法律法规对土壤污染进行规范,涉及这一领域的规定散见于多部法律规章中,主要有《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》、《土壤环境质量标准》和《土地复垦规定》等。

荷兰是较早关注污染场地问题的欧洲发达国家之一。19世纪70年代荷兰莱克科克地区(Lekkerkerk)发生土壤污染事件,促成荷兰于1983年制定出台《土壤修复临时法》。1987年,荷兰对《土壤修复临时法》进行修订后颁布了《土壤保护法》,随后于1994年和2006年多次修订该法。

基金的资金有专门的管理流程,除法案当中对主要使用范围有专门规定外,还将授权有关部门进一步细化管理制度。

2014年新修订的《环境保护法》在32条、33条、42条和50条分别对土壤的调查监测、评估和修复制度、农业污染源治理与监测、工业污染源治理与监测、土壤治理资金预算等问题进行了规定。此外,新环保法中有关制定环境质量标准、污染物排放标准、环境监测制度、环境影响评价修正等规定,也与我国土壤污染治理有着密切联系,共同构成了我国有关土壤污染治理的法律体系与框架。

丹麦

付莎透露,为了鼓励社会力量以市场运作的方式参与土壤污染防治,法案将在财政税收、价格、金融等措施上给予支持,同时鼓励有关企业办理环境污染责任保险,但没有做硬性要求。

《土地管理法》制定的目的是为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地。对于防治土壤污染,做了比较原则性的规定,即在35条规定各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

丹麦早在19世纪70年代就意识到化学品废物的填埋场地污染问题,并在1983年出台的《化学品废物处置法》中写入了污染场地相关条款。1990年修订后的《化学品废物处置法》包括了对所有类型污染物的管理。

五色土

《农业法》中与土壤污染有关的条款是第58条,主要规定农业用地应合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退。

1999年丹麦出台了《土壤污染法》,建立了适用于所有类型和不同时期土壤污染的法律制度,并于2006年进行了修订。

对我国土壤污染防治立法而言,借鉴国外的经验必不可少。本报记者在此梳理部分发达国家的相关立法经验,其间不乏值得科学借鉴的立法初衷、治理路径、修复原则等。

《基本农田保护条例》在19条、22条、23条、25条和26条分别针对合理施用化肥和农药、基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点的设立、基本农田环境污染事故等问题进行了规定。

美国

美国

《土壤环境质量标准》是为了贯彻《环境保护法》,防止土壤污染,保护生态环境,保障农林生产,维护人体健康而制定的标准。它规定了土壤环境质量分类和标准分级,以及土壤监测的采样方法和分析方法。可以说《土壤环境质量标准》是具有法律性质的技术规范,是土壤污染防治法律体系中特殊的、不可缺少的组成部分。

美国的土壤污染防治立法在 20 世纪 80 年代基本上已经形成一个体系。其基本组成主要包括:

危机事件后颁布超级基金法

此外,还有些立法或规章与土壤污染治理有一定的关联,如《清洁生产促进法》、《城市生活垃圾管理办法》、《固体废物污染环境防治法》、《农药限制使用管理规定》、《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》等,对于固体废物处置、土壤检测、土壤调查与修复方案等问题进行了简要规定。

1976 年颁布的全面控制固体废弃物污染土地的基本法——《资源保护与回收法》;

1980 年颁布的专门针对废弃或者旧的危险废物倾倒场地发生污染泄漏的应急处理和恢复治理的立法——《环境综合反应、赔偿和责任法》;

1977 年颁布的针对采矿活动所造成的土壤污染和破坏的恢复和治理的立法——《露天采矿控制及复原法》。预防和控制土壤污染的常规制度和责任主要在 RCRA 中规定,已经产生的污染的救济和责任追究主要在《超级基金法》中规定。

早在1980年,美国就颁布了《综合环境反应、赔偿与责任法》(又名《超级基金法》)。该法是受到拉夫运河填埋场污染事件的直接推动而出台的。该法实施后,被列入《国家优先名录》中67%的污染地块得到了治理修复,130万英亩的土地恢复了生产功能,多数污染地块在修复后达到了商业交易的目的。

地方性立法与制度中也有对土壤保护和治理的一些规定。如《四川省长江水源涵养保护条例》、《安徽省农业生态环境保护条例》、《上海市环境保护条例》、《浙江省固体废物污染环境防治条例》、《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》等。

1986 年,美国议会通过了《超级基金修改和再授权法》(Superfund mendments and Reauthorization Act of 1986/SARA) ,对《超级基金法》进行了修改,强化了《超级基金法》的实施规定,鼓励自愿和解而减少诉讼,强调永久性的修复和创新治理技术的重要性,在超级基金计划实施的各个环节增加州政府的参与介入,鼓励公众参与等。

此后,美国国会为缓解该法严厉的责任制度所带来的影响,通过以下法案进行4次修订完善:1986年的《超级基金修正及再授权法》,1996年的《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》,2000年的《超级基金回收平衡法》和2002年的《小规模企业责任减免和综合地块振兴法》。

涉及土壤污染防治的现行法有哪些问题和缺失?

SARA 还包含了第一个《紧急计划和社区知情权法》。2002 年美国国会通过了《小企业责任减免与棕色地带复兴法》,以鼓励中小企业参与棕色地带的再开发计划。这一立法也是《超级基金法》的补充。

值得说明的是,包括国际评价以及美国自身对《超级基金法》的弊端都有说辞,但不能否认,该法对于快速有效地解决美国污染地块的治理与修复问题,的确起到了非常明显的作用。

我国涉及土壤污染防治的相关法律条款分散,缺乏系统性,大多数规定过于原则,缺乏可操作性。

乐白家,日本

日本

新修订的《环境保护法》第32条规定,国家加强对土壤的保护,建立和完善相应修复制度。可是对于修复制度的责任主体、修复方式与标准、不达标准的法律后果等问题仍没有清晰的规定。第50条规定,各级人民政府应当在财政预算中安排资金,支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。但是对于预算资金的来源、分配和权力的配置,以及资金不足时如何进行修复治理等一系列问题也没有涉及。

日本最早于1970年颁布了《农用地土壤污染防治法》,其后分别于1971、1978、1993和1999年进行了修订。2002年,日本颁布了《土壤污染对策法》(2003 年2月15日起施行),同年12月26日日本环境部颁布了《土壤污染对策法施行规则》。

农村城市差别化立法

而《土地管理法》重在对耕地的面积而不是质量进行保护,修订后的《土地管理法》仍没有对土壤污染防治做出新的规定。农业部制定的《基本农田保护条例》虽然操作性较强,却只侧重于对土壤的分级定档、肥力监测,也无法对土壤污染进行有针对性的防治。

《农业用地土壤污染防治法》的主要目的是防治和消除农业用地被特定有害物质污染以及合理利用已经被污染的农业用地, 内容主要包括指定及变更农业用地土壤污染对策地区、制定及变更农田土壤污染对策计划、指定及变更特别地区调查测定农业土壤污染、现场调查、农作物等种植的劝告等等。

二战后,日本经济持续快速增长,但也伴随着资源能源的高投入、高消耗和污染物的高排放,以及以重工业为主的粗放型增长模式,造成了严重的生态环境污染,尤其是土壤重金属污染十分严重,也曾引发水俣病等严重的公害事件。

新修订的《农业法》中,虽然专门设立“农业资源与农业环境保护”一章,并在第58条、65条涉及了化肥、农药的施用,但与《清洁生产促进法》的原则性规定类似,实际作用十分有限。

《土壤污染对策法》旨在通过确定土壤中的特定有害物质,进而实施土壤污染防治对策保护公众健康、确立相关措施防止人体健康受到污染的侵害等, 主要内容包括土壤污染状况调查、划定受污染区域、消除污染措施的相关规定、变更土地形式和土地使用计划的相关规定、委派调查机构、促进法律实体等相关规定等等。

日本政府于1970年颁布了针对农用地保护的《农用地土壤污染防治法》,随后经多次修订沿用至今。而随着日本工业化进程的不断加快,以六价铬等重金属污染为特点的城市型土壤污染日益显现。为进一步满足社会对城市型土壤污染的防治要求,日本于2002年颁布了《土壤污染对策法》,弥补了城市用地土壤污染防治法律方面的空白,成为日本土壤污染防治的主要法律依据。

比较有针对性的《土壤环境质量标准》也存在土壤环境监测内容较少的问题。南京土壤研究所研究员骆永明表示,这部标准无论在土壤多样性和区域差异性方面,还是在土地利用方式多样性和污染物多种性方面都存在较多的空缺,亟须修订和完善。

日本土壤污染防治立法并不仅仅限于这些专门立法, 还有大量与土壤污染预防相关的外围立法, 包括《大气污染防治法》、《二噁英类物质特别对策法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》、《肥料取缔法》、《矿山保安法》等, 这些外围立法通过对大气污染、二噁英物质污染、水污染、固体废物污染、特定化学物质污染、化肥和农药污染以及矿物污染的控制, 从不同方面来阻断新的土壤污染源,从而达到预防土壤污染的目标。

德国

专家评价称,现行法对土壤污染防治的调控是原则性的、零散的、不全面的,无法完全满足土壤污染防治的具体需求。因而,构建与完善我国的土壤污染防治法律体系势在必行。

韩国

预防为主,注重土壤功能修复

污染者不明、无力承担责任时,怎样确定责任方?

韩国于1995年颁布了《土壤环境保护法》,其后分别于1999、2001、2004、2007、2010和2011年进行了6次修订,《土壤环境保护法》的宗旨是防止污染土壤造成人体健康和环境风险,保护健康的土壤生态系统,提升土壤资源价值,创造健康的人居环境。

在工业化过程中,德国留下了许多污染场地。德国很重视土壤保护的法律框架建设,联邦与各州政府都有关于土壤保护与污染场地治理的专门法律和相关法律。为解决土壤保护以及历史遗留的污染问题,自1999年以来,德国制定了土壤保护法、土壤保护和工业废地处理条例等法律。

美国的超级基金法确立了4项基本的法律制度,包括信息收集和分析制度、将实施反应行动的权力广泛授予联邦政府的制度、创设超级基金以提供治理修复资金的制度和以污染者付费原则为基础的连带的溯及既往的严格责任制度。

各国土壤污染防治的法律框架一般包括以下要素:

这些法律对土地使用者预防风险的措施及强制性义务、施加于土地上的各种材料的性质及其风险的预防与控制、土壤监测以及土壤保护的具体要求、风险的评估等作了规定。各州政府则依据联邦法律制定了自己的法律。

对土壤污染的治理,我国实行“污染者负担”原则,这种规定看似合理,但在出现污染者不明、无力或不愿承担责任等问题时,其实效也将大打折扣。实践中出现过很多污染者之间相互推诿的案例,一块受污染的土地可能已几经易手,究竟是一个污染者造成的,还是多个污染者共同造成的实难判定,对受污染的土地若继续实行“谁污染谁治理”的方针,势必会影响受污染土地的及时治理,也增加了政府及相关部门调查、监测的工作量。

法律调控的范围和对象,包括: 污染预防,污染场地修复,受污染土地再开发的经济刺激及对人类健康和环境有重大及急迫威胁的土壤风险控制;

法律的目标定位,例如,保护人类健康和环境安全,确保粮食生产安全,缓解和消除风险等;

法律所规制的主体,包括财产或企业所有者、经营者、修复承包商、污染者、房地产开发商、金融机构、政府实体等;

法律义务和责任,如危险物质处理设施的业主或者经营者必须在其经营业务期间采取防治措施,提供财务保证,以应对这些物质泄漏或排放的问题;

实施法律的管理框架,如政府各部门的角色和职能权限,中央和地方政府的关系和权责划分;

执法机制、违法处罚及自愿遵守的鼓励;

信息公开、公众参与和社区参与;

资金的机制,以确保足够的资源来实现法律的目标和能力建设,例如实施法律所需要的培训、 资源和教育等;

涉及有害物质活动的监测、记录和报告,污染场地的评估、监测和风险管制。

在土壤修复方面,德国的理念是保护土壤的特殊功能,而不是土壤本身,对不同功能的土地,区别对待。根据这一理念,德国现有30万块土地需要治理,但真正需要采用技术改造的只占10%左右。

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